Warszawa, dnia 13.01.2025 r.

APEL

członków Polskiego Związku Przetwórców Tworzyw Sztucznych (dalej: „PZPTS”)
o podjęcie dialogu i wypracowanie wytycznych dotyczących kwalifikacji produktów
i opakowań z tworzyw sztucznych jako produktów i opakowań wielokrotnego użytku

Szanowni Państwo,

Polski Związek Przetwórców Tworzyw Sztucznych (PZPTS) jest wiodącą organizacją przetwórców tworzyw sztucznych w Polsce i reprezentuje przedsiębiorstwa z branży w kontaktach z organami administracji krajowej w Polsce, jak również poprzez struktury Europejskiego Stowarzyszenia Przetwórców (EuPC) w kontaktach z Unią Europejską. Jest także członkiem Konfederacji Lewiatan. Wieloletnie doświadczenie branżowe oraz docierające od członków Związku sygnały, zmuszają PZPTS do wystosowania niniejszego apelu.

W ostatnich miesiącach przedsiębiorcy będący producentami lub importerami produktów
z tworzyw sztucznych, oferowanych jako produkty wielorazowego użytku, stali się obiektem licznych kontroli ze strony wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska (WIOŚ).

Kontrole te toczą się na polecenie Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ) i mają za zadanie weryfikację czy przedsiębiorcy ci nie dopuszczają się naruszenia regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw („Ustawa SUP").

Ustawa ta implementowała do polskiego porządku prawnego tzw. Dyrektywę SUP[1], której celem jest ograniczenie użycia określonych produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych i ostatecznie ograniczenie ilości odpadów powstałych z tych produktów jakie co roku zanieczyszczają środowisko, zwłaszcza morskie, w Unii Europejskiej.

Implementując Dyrektywę SUP, polska Ustawa SUP wprowadza szereg ograniczeń dotyczących produktów i opakowań wykonanych z tworzyw sztucznych. Ograniczenia te obejmują zarówno:

• zakaz wprowadzania do obrotu określonych produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych (takich jak sztućce, talerze czy słomki) czy
• konieczność ponoszenia przez podmioty wprowadzające do obrotu inne produkty jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych opłat na pokrycie określonych kosztów gospodarowania ich odpadami – dotyczy to m.in. kubków na napoje, pojemników na napoje lub żywność.

Powyższe ograniczenia nie dotyczą produktów lub opakowań, które są wykonane z tworzyw sztucznych, ale są produktami lub opakowaniami wielokrotnego użytku. Dlatego obecnie organy kontrolne, działające na polecenie GIOŚ, kontrolują czy przedsiębiorcy wprowadzający do obrotu określone produkty wielokrotnego użytku nie dopuszczają się próby obejścia Ustawy SUP niewłaściwie przypisując taką kwalifikację produktom (opakowaniom) jednokrotnego użytku.

Jakkolwiek PZPTS potępia wszelkie działania stanowiące próbę obejścia obowiązujących przepisów prawnych i potwierdza, że działania kontrolne są potrzebne, to w przypadku kontroli związanych z przestrzeganiem Ustawy SUP, PZPTS obserwuje niepokojące przypadki:

• kwestionowania kwalifikacji produktów z tworzyw sztucznych jako tych wielokrotnego użytku pomimo przedkładania przez kontrolowanych przedsiębiorców obszernego materiału dowodowego potwierdzającego, że oferowane przez nich produkty nadają się do wielokrotnego użytku, jak i
• różnic w praktyce uznania produktów (opakowań) za takie wielokrotnego użytku pomiędzy poszczególnymi organami kontrolnymi.

Powyższe wynika przede wszystkim z niedostatecznego zdefiniowania przesłanek dla uznania produktów za te wielokrotnego użytku w przepisach prawa, jak i braku stosownych wytycznych i praktyk w tym zakresie.

Według najlepszej wiedzy PZPTS, przedsiębiorcy wprowadzający produkty są w wielu aspektach zdani na siebie, a w obliczu braku otrzymania jasnych wytycznych, podjęli próbę samodzielnego kształtowania dobrych praktyk rynkowych i standardów, dokładając przy tym należytej staranności. W zakresie od siebie bezpośrednio zależnym, zdecydowali się na poniesienie ogromnych nakładów personalnych oraz pieniężnych w celu rozwoju nowych produktów wielorazowych i/lub dostosowania dotychczasowych produktów do nowych, niejasnych wymagań Ustawy SUP.

Działania te jednak bywają kwestionowane w toku prowadzonych kontroli, dlatego PZPTS pragnie zwrócić uwagę odpowiednich podmiotów na zaistniały problem i jego ewentualne skutki dla branży tworzyw sztucznych jak i całego kraju.

Obecny stan prawny

• Zarówno Dyrektywa SUP, jak i Ustawa SUP, nie definiują pojęcia produktów wielorazowego użytku, które nie są objęte ograniczeniami wynikającymi z ww. regulacji. Obydwa akty prawne zawierają wyłącznie definicję czym jest produkt jednorazowego użytku (vide 2 pkt 9e Ustawy SUP) – który podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów. Z tej ostatniej definicji, wnioskując a contrario, można wywnioskować, że jako produkt wielokrotnego użytku należy uznać taki produkt, który „[…] został przeznaczony, zaprojektowany i wprowadzony do obrotu, tak aby osiągnąć w ramach jego cyklu życia wielokrotne użycie przez zwrócenie go w celu powtórnego napełnienia lub ponownego użycia do tego samego celu, do którego był pierwotnie przeznaczony".
• Przepisy nie definiują jednak, jak oceniać czy dany produkt (opakowanie) spełnia przesłanki pozwalające na uznanie danego produktu lub opakowania za wielokrotnego użytku.
• Obowiązek udowodnienia powyższego spoczywa na przedsiębiorcy, który wprowadza dany produkt z tworzyw sztucznych do obrotu, zaś brak udowodnienia będzie prowadzić do ryzyka nałożenia na przedsiębiorcę dotkliwych kar – sięgających nawet pół miliona złotych[2]. Przedsiębiorca nie ma jednak żadnego zestawu uniwersalnych wytycznych, które pomogłyby mu dokonać tej kluczowej oceny.
• O rzeczywistym sposobie użycia produktu decyduje w praktyce użytkownik końcowy lub konsument, na co wprowadzający nie ma żadnego wpływu i nie dysponuje żadnym narzędziem sprawczym czy kontrolnym, natomiast zachowania użytkownika końcowego lub konsumenta narażają wprowadzającego na konsekwencje prawne, które wynikają z przyczyn od niego niezależnych (ostateczne zachowanie użytkownika lub konsumenta).
• W przypadku produktów będących opakowaniami (objętych Ustawą SUP) pomocne mogą okazać się regulacje opakowaniowe[3], jak i norma PN-EN 13429:2004, choć ma ona jednak ograniczone zastosowanie przy produktach niebędących opakowaniami (takimi jak np. sztućce czy słomki).
• Praktyka innych państw pokazuje, że uzasadnione jest określenie przesłanek uznania produktów za wielokrotnego użytku inaczej niż tych dla opakowań[4].
• Warto pamiętać, że ani na rynku polskim ani na rynkach innych państw członkowskich UE nie są oferowane uznane systemy certyfikacji, który potwierdzałby, że dany produkt lub dane opakowanie należy uznać za produkt (opakowanie) wielokrotnego użytku w rozumieniu Ustawy SUP czy Dyrektywy SUP. Ze względu na krótki czas obowiązywania Ustawy SUP, dotychczas nie wykształciła się żadna praktyka w powyższym zakresie.

Powyższe stanowi ogromne wyzwanie dla przedsiębiorców, którzy muszą zdecydować czy wprowadzane przez nich produkty (opakowania) z tworzyw sztucznych stanowią produkty jednorazowego czy wielokrotnego użytku – pod groźbą dotkliwych kar finansowych w przypadku błędnej klasyfikacji. To także ogromne wyzwanie dla podmiotów kontrolujących – które nie dysponują jasnymi wytycznymi jakiego rodzaje informacje i dokumenty stanowią potwierdzenie tego, że dany produkt jest wielokrotnego użytku. Ten stan niepewności generuje istotne ryzyka, o których poniżej.

Praktyczne skutki obecnego stanu prawnego

• Ocena czy dany produkt (opakowanie) z tworzyw sztucznych należy uznać za produkt (opakowanie) wielokrotnego użytku spoczywa na przedsiębiorcy, który wprowadza dany produkt do obrotu w Polsce, choć o rzeczywistym sposobie użycia produktu decyduje użytkownik końcowy lub konsument, na co wprowadzający nie ma żadnego wpływu i nie dysponuje żadnym narzędziem sprawczym czy kontrolnym. Wprowadzający nie mając mocy sprawczej nad podmiotami od niego niezależnymi, nie może odpowiadać za działania tych podmiotów.
• Brak jasnych wytycznych dla tej kwalifikacji i wynikająca z tego niepewność co do tego czy dokonana przez niego kwalifikacja zostanie zakwestionowana przez organ kontrolny, może prowadzić do sytuacji, gdzie przedsiębiorcy będą kwalifikować swoje produkty, spełniające kryteria uznania za produkty wielokrotnego użytku, jako produkty jednorazowego użytku tylko po to, aby uniknąć ryzyka późniejszego zakwestionowania tej klasyfikacji przez organy kontrolne i nałożenia kar pieniężnych.
• To z kolei doprowadzi do sytuacji sprzecznej z celami, jakie przyświecały wprowadzeniu Dyrektywy SUP. Jak wskazano powyżej, przyjęcie Dyrektywy SUP
  (i implementującej jej polskiej Ustawy SUP) miało na celu zmniejszenie liczby produktów jednorazowego użytku wprowadzanych do obrotu w UE, jak i powstających z nich odpadów. Tymczasem w sytuacji, gdy przedsiębiorcy przyjmą opisane powyżej podejście pragmatyczne (skłaniając się ku kwalifikowaniu produktów z tworzyw sztucznych jako te jednorazowego użytku, by uniknąć ewentualnych kar):

1. liczba produktów jednorazowego użytku wprowadzanych do obrotu w Polsce – raportowana do KE – będzie rosnąć w kolejnych latach; dane te nie będą odpowiadać rzeczywistości (bo będą wynikać z ostrożnego podejścia przedsiębiorców), ale nadal mogą posłużyć do zarzucania Polsce, że nie wpisuje się w realizację celów z Dyrektywy SUP;
2. użytkownicy produktów otrzymają informację, że produkt powinni traktować jako odpad już po jednym jego użyciu, choć – biorąc pod uwagę jego faktyczne właściwości – mógłby on być użytkowany wielokrotnie (co zmniejszyłoby ilość wytwarzanych odpadów produktów z tworzyw sztucznych).

• W przeciwnym razie, traktowanie przedsiębiorców z góry jako podmioty, które po dacie wejścia w życie Ustawy SUP zaczęły wprowadzać do obrotu produkty z tworzyw sztucznych wielokrotnego użytku w celu obejścia przepisów ustawy, może doprowadzić do postępowania niezgodnego z celem samej Dyrektywy SUP, jakim jest ograniczenie korzystania z produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych.
• W praktyce bowiem przedsiębiorcy będą unikać klasyfikacji jakichkolwiek produktów z tworzyw sztucznych jako tych wielokrotnego użytku ze względu na ryzyko zakwestionowania tej klasyfikacji przez organ kontrolny i nałożenia na nich dotkliwych kar. Zatem takie produkty będą klasyfikowane przez nich jako jednorazowego użytku, a w perspektywie długoterminowej przedsiębiorcy zaprzestaną jakichkolwiek inwestycji w produkcję produktów wielorazowego użytku z tworzyw sztucznych. Doprowadzi to ostatecznie do sytuacji, że dane na temat liczby wprowadzonych do obrotu w Polsce produktów jednorazowego użytku będą zafałszowane, a to z kolei będzie przesłanką, do stwierdzenia, że Polska nie realizuje celów Dyrektywy SUP -
  co więcej realizuje cele zupełnie odwrotne, czyli zamiast ograniczać, sukcesywnie zwiększamy liczbę wprowadzonych do obrotu produktów jednorazowych z tworzyw sztucznych, co znacząco wpływa na zaśmiecanie środowiska odpadami z nich powstającymi.
• Ponadto, zgodnie z art. 3b ust. 3 Ustawy SUP, zobowiązani przedsiębiorcy (jednostki handlu detalicznego, jednostki handlu hurtowego, jednostki gastronomiczne) mają obowiązek zapewnienia alternatyw do produktów jednorazowego użytku z tworzyw sztucznych. Przy opisanym powyżej podejściu postępowania, może dojść do sytuacji, braku dostępności alternatyw w postaci opakowań/produktów wielokrotnego użytku.

W związku z opisanymi powyżej lukami w regulacjach oraz z pojawiającymi się sygnałami o zupełnie różnych wynikach kontroli prowadzonych w bardzo zbliżonych sprawach (w zależności od obszaru Polski), co prowadzi do nierównego traktowania i dyskryminacji przedsiębiorców, PZPTS apeluje o niezwłoczne rozpoczęcie szerokiego dialogu pomiędzy Ministerstwem Klimatu i Środowiska (MKiŚ), GIOŚ oraz innymi zainteresowanymi organami i podmiotami, we współpracy z przedstawicielami rynku zrzeszonymi w PZTPS.

Dialog ma prowadzić do wypracowania wytycznych, które jasno określiłyby:

• jakie przesłanki musi spełnić produkt z tworzyw sztucznych, aby być kwalifikowany jako produkt wielokrotnego użytku w rozumieniu Ustawy SUP;
• jakimi dokumentami (w tym badaniami laboratoryjnymi i testami) powinien dysponować przedsiębiorca, aby wykazać wobec organu kontrolującego, że wprowadzany przez niego do obrotu produkt z tworzyw sztucznych jest wielokrotnego użytku i tym samym nie podlega Ustawie SUP.

Przyjęcie wytycznych w tym zakresie pozwoliłoby przedsiębiorcom na lepsze dostosowanie się do Ustawy SUP (zarówno wprowadzającym produkty z tworzyw sztucznych do obrotu jak i przedsiębiorcom z branży gastronomicznej i handlowej oferującym użytkownikom końcowym opakowania alternatywne w postaci opakowań wielokrotnego użytku) i zagwarantowałby większą pewność obrotu. Zapobiegłoby także formułowaniu przeciwko Polsce zarzutów o niewdrożenie odpowiednich środków pozwalających na osiągniecie celów Dyrektywy SUP.

Wytyczne byłyby także istotne dla organów kontrolnych – właściwych WIOŚ kontrolujących wprowadzających produkty w opakowaniach do obrotu, jak i inspektorów Inspekcji Handlowej kontrolującym jednostki gastronomiczne i handlowe pod kątem spełnienia obowiązku oferowania opakowań alternatywnych użytkownikom końcowym.

Dlatego PZPTS wzywa do podjęcia dialogu w ww. zakresie i deklaruje pełną gotowość do zaangażowania się w prace nad wytycznymi.

[1] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2019 r. Nr 155, str. 1).

[2] Por. np. kary na naruszenie zakazu wprowadzania do obrotu określonych produktów wynikające z art. 40b ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 40a pkt 7 ustawy o obowiązkach.

[3] tj.: Dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań
i odpadów opakowaniowych (Dz. U. UE. L. z 1994 r. Nr 365, str. 10 z późn. zm.); ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 927 z późn. zm.).

[4] Np. w Holandii – lokalny regulator nie wymaga, aby produkty wielokrotnego użytku musiały łącznie spełniać wszystkie przesłanki jakie muszą być kumulatywnie spełnione dla uznania opakowania za takie wielokrotnego użytku.