Opinia prawna dla Polskiego Stowarzyszenia Przetwórców Tworzyw Sztucznych w przedmiocie oceny zgodności z prawem wydania przez Radę Miejską w Łodzi uchwały w sprawie wprowadzenia na obszarze Miasta Łodzi zakazu korzystania w handlu detalicznym i działalno

Opinia prawna dla Polskiego Stowarzyszenia Przetwórców Tworzyw Sztucznych w przedmiocie oceny zgodności z prawem wydania przez Radę Miejską w Łodzi uchwały w sprawie wprowadzenia na obszarze Miasta Łodzi zakazu korzystania w handlu detalicznym i działalności usługowej z jednorazowych i bezpłatnych toreb foliowych.

Domański Zakrzewski Palinka
Kancelaria Prawnicza
Spółka Komandytowa
KRS 27088
Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy
XII Wydział Gospodarczy
Rondo ONZ 1
00-124 Warszawa
Tel.: +48 22 557 7600
Fax: +48 22 557 7601
NIP: 527-21-62-127
www.dzp.pl

Warszawa, 29 października 2007 roku

1. ŹRÓDŁA PRAWA
Przy sporządzaniu niniejszej opinii uwzględniono następujące akty prawne:
1) Konstytucja Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (zwana również „Konstytucją”) ;
2) Ustawa z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwana również: „Ustawa o samorządzie gminnym”) ;
3) Ustawa z dnia z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (zwana również „Ustawa o odpadach”) ;
4) Ustawa z dnia z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (zwana również „Ustawą o utrzymaniu porządku w gminach”) ;
5) dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwana również „Ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi”) ;

2. WYKAZ DOKUMENTÓW
Przy sporządzaniu niniejszej opinii skorzystano z następujących dokumentów:
1) Porządek obrad XX sesji Rady Miejskiej w Łodzi w dniu 24 października 2007 roku (Druk BRM nr 155/2007) ;
2) Projekt uchwały sprawie wprowadzenia na obszarze Miasta Łodzi zakazu korzystania w handlu detalicznym i w działalności usługowej z jednorazowych i bezpłatnych torebek foliowych (zwany również: „Projektem uchwały”) ;
3) Uchwała Nr XX/398/07 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 października 2007 r. w sprawie wprowadzenia na obszarze Miasta Łodzi zakazu korzystania w handlu detalicznym i w działalności usługowej z jednorazowych i bezpłatnych torebek foliowych (zwana również „Uchwałą”).

3. STAN FAKTYCZNY
W dniu 25 października 2007 r. Rada Miejska w Łodzi (dalej: „Rada Miejska”) podjęła uchwałę (dalej: „Uchwała”) w sprawie wprowadzenia na obszarze miasta Łodzi zakazu korzystania w handlu detalicznym i w działalności usługowej z jednorazowych i bezpłatnych toreb foliowych. Zdaniem Projektodawcy – radnego Krzysztofa Piątkowskiego – Uchwała ma na celu zmniejszenie ilości odpadów powstałych z toreb foliowych wydanych konsumentom w handlu detalicznym oraz w działalności usługowej prowadzonych na terenie Łodzi.
Podjęcie przez Radę Miejską Uchwały ma stać dobrym przykładem rozwiązania problemu dla innych samorządów lokalnych w Polsce. Intencją wnioskodawcy było wprowadzenie podobnego zakazu również przez inne gminy w kraju.
Wprowadzenie zakazu stosowania toreb foliowych w handlu detalicznym oraz w usługach wywołało wiele kontrowersji. Przede wszystkich, powstały wątpliwości, czy Rada Miejska jest uprawniona do prowadzenia wskazanego unormowania. Wskazywano na brak stosowanej podstawy prawnej w tym zakresie. Ponadto kwestionowano również merytoryczne podstawy wprowadzenia omawianego zakazu. Przede wszystkim podkreślano, ze nie jest wcale pewne, że zastąpienie toreb foliowych torbami papierowymi doprowadzi do polepszenia stanu ochrony środowiska.

4. ANALIZA PRAWNA
4.1. Treść Uchwały

Zgodnie z treścią Uchwały zakazane ma być na obszarze Miasta Łodzi korzystanie w handlu detalicznym i w działalności usługowej z niebiodegradowalnych, jednorazowych o grubości mniejszej niż 0,1 milimetra i bezpłatnych torebek foliowych, które nie są niezbędnym opakowaniem towaru, lecz służą do jego przenoszenia. Zakaz korzystania z toreb foliowych ma obowiązywać od dnia 1 czerwca 2008 r. Naruszenie zakazu korzystania z toreb foliowych zagrożone będzie karą grzywny, nakładaną na zasadach określonych w ustawie Kodeks wykroczeń . Karze ma podlegać kierownik placówki handlowej lub usługowej, w której do pakowania używa się torebek foliowych.

4.2. Sprzeczność Uchwały z prawem (naruszenie art. 94 Konstytucji oraz art. 40 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym)

Zgodnie z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania takich aktów określa Ustawa o samorządzie gminnym.
W Uchwale zawarto wskazanie, że została ona wydana na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który daje radom gmin ogólną kompetencję stanowienia tzw. przepisów porządkowych. Zdaniem Rady Miejskiej wskazany wyżej przepis stanowi upoważnienie do podjęcia Uchwały.
Poniżej zbadamy, czy Rada Miejska w sposób właściwy zastosowała wskazaną regulację upoważniającą rady gminy do stosowania przepisów porządkowych. Odpowiemy wiec na pytanie, czy Uchwała jako akt prawa miejscowego jest zgodna ze wskazanym art. 94 Konstytucji. W przypadku, gdy zostanie wykazane, że Rada Miejska niewłaściwe zastosowała upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym, Uchwała musi zostać uznana za sprzeczną z prawem. Uznanie Uchwały za sprzeczną z prawem winno skutkować wydaniem przez właściwego wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego w postaci stwierdzenia nieważności uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może również nastąpić w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji o nieważności orzeknie sad administracyjny.
Zgodnie z art. 40 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym (który daje gminom prawo do wydawania przepisów porządkowych) w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Stanowienie przepisów porządkowych odbywa się na podstawie generalnego upoważnienia zawartego w Ustawie o samorządzie gminnym. W związku z tym, że upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych jest bardzo ogólne (blankietowe), wydawanie aktów prawa miejscowego na podstawie tych przepisów może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonych warunkach, które muszą być spełnione łącznie. Do warunków tych należą:
1) w przepisach odrębnych ustaw lub innych przepisach powszechnie obowiązujących brakuje regulacji materii, którą gmina chce unormować w formie przepisów porządkowych;
2) musi zachodzić sytuacja zagrożenia dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego;
3) wydanie przepisów porządkowych jest niezbędne dla ochrony i zapewnienia określonych wyżej dóbr i wartości .

Z uwagi na szczególny charakter przepisów porządkowych, wskazane powyżej przesłanki dopuszczalności wydania przepisów porządkowych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco . Stanowienie przepisów porządkowych odbywa się bowiem na zasadzie wyjątku od reguły mówiącej, iż akty prawa miejscowego mogą być wydawane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie.
Naszym zdaniem, wskazane wyżej przesłąnki konieczne wydania przepisów porządkowych nie zostały spełnione. Wykażemy to poniżej.

4.2.1. Naruszenie przez Radę wymogu braku unormowania materii, którą gmina chce unormować w formie przepisów porządkowych

Wskazaliśmy, iż jedna z przesłanek, które musza być spełnione, aby rada gminy mogła wydać przepisy porządkowe, jest istnienie luki prawnej w unormowaniach danej materii. Przepisy porządkowe mogą być bowiem wydawane jedynie „w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących”.
Naszym zdaniem Uchwała nie spełnia tego warunku. Nie można bowiem przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w Uchwale zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach Zgodnie z treścią uzasadnienia Uchwały, jej podstawowym celem jest zmniejszenie ilości odpadów, który – zdaniem projektodawcy Uchwały – powstają na skutek powszechnego stosowania w handlu detalicznym oraz przy świadczeniu usług toreb foliowych. Materia, którą regulować ma Uchwała, należy więc do tzw. prawa odpadowego. Obowiązek podejmowania działań zmierzających do zmniejszenia ilości odpadów został już jednak uregulowany w sposób szczegółowy w prawie powszechnie obowiązującym. Podstawowym aktem normatywnym regulującym te kwestie jest Ustawa o odpadach. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, każdy, kto podejmuje działania powodujące lub mogące powodować powstawanie odpadów, powinien takie działania planować, projektować i prowadzić, tak aby:
1) zapobiegać powstawaniu odpadów lub ograniczać ilość odpadów i ich negatywne oddziaływanie na środowisko przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użytkowania;
2) zapewniać zgodny z zasadami ochrony środowiska odzysk, jeżeli nie udało się zapobiec powstawaniu odpadów;
3) zapewniać zgodne z zasadami ochrony środowiska unieszkodliwianie odpadów, których powstaniu nie udało się zapobiec lub których nie udało się poddać odzyskowi.

Wskazane powyżej obowiązki w sposób wyczerpujący regulowane są w dalszych przepisach Ustawy o odpadach.
Ponadto ustawa o odpadach zawiera także uregulowania, które już w chwili obecnej szczegółowo normują obowiązki jednostek samorządu terytorialnego (w tym gmin). Mowa tu przede wszystkim o unormowaniach rozdziału 3a Ustawy o odpadach. Zgodnie z unormowaniami tego rozdziału, jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, zapewnianie warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, zapewnianie budowy, utrzymania instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Ponadto w drodze ustawowej zostały również uregulowane kwestie utrzymania czystości w gminach. Zagadnienia te szczegółowo reguluje Ustawa o utrzymania porządku w gminach.
Ochrona wartości wymienionych w uchwale może być realizowana w oparciu o przepisy Ustawy o odpadach oraz Ustawy o utrzymaniu porządku w gminach.
Z powyższego wynika więc, że nie zachodzi więc pierwszy ze wskazanych powyżej warunków koniecznych do wydania przepisów porządkowych, który stanowi, że przepisy te mogą być wydawane tylko w zakresie, który nie został unormowany w przepisach powszechnie obowiązujących.

4.2.2. Naruszenie przez Radę wymogu istnienia zagrożenia dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego

Na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej, rada gminy może w drodze przepisów porządkowych ustanawiać nakazy i zakazy, które tylko bezpośrednio służą zapewnieniu ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego .
W naszym przekonaniu, nie ma podstaw dla stwierdzenia, że brak zakazu stosowania torebek foliowych powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia. Przesądza o tym chociażby fakt, że przedmioty zawierające polietylen – substancję, z której najczęściej zrobione są woreczki foliowe – nie zostały zaliczone w Ustawie o odpadach do kategorii odpadów niebezpiecznych. W związku z tym, że produkty zbudowane z polietylenu nie zostały zaliczone do grupy odpadów niebezpiecznych, trudno spodziewać się z ich strony realnego, bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia człowieka. Należy również zauważyć ,że torby foliowe są produktami legalnie występującymi w obrocie handlowym, a więc należy domniemywać, że zasadniczo nie mogą być one dla ludzi niebezpieczne.
Powyższe wskazuje, że nie został wiec spełniony również drugi warunek konieczny do wydawania przepisów porządkowych, który pozwala na ich wprowadzenie jedynie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego, a także bezpieczeństwa, porządku oraz spokoju publicznego.

4.2.3. Naruszenie wymogu niezbędności (konieczności) wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego

Kolejnym warunkiem niezbędnym dla uznania, że przepisy porządkowe zostały wydane w sposób zgodny z prawem jest, aby przepisy porządkowe wydane zostały tylko w przypadkach, gdy jest to niezbędne (konieczne) dla ochrony dóbr i wartości takich jak życie i zdrowie oraz porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne.
Uważamy, ze warunek konieczności nie został spełniony. Świadczy o tym chociażby fakt, że przepisy służące właściwemu gospodarowaniu odpadami zostały już uregulowane w polskim ustawodawstwie. Jak zostało stwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, przepisy porządkowe mogą być stosowane tylko wtedy, gdy nie jest możliwe skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla dóbr określonych w art. 40 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym (życia, zdrowia) na gruncie istniejących uregulowań prawnych . Jeżeli takie działania są możliwe już na gruncie obecnego ustawodawstwa, przepisy porządkowe w tej materii nie mogą zostać wydane. Wniosek ten wynika chociażby z samej wykładni językowej, zgodnie z definicją słownikową pojęcia „niezbędny”. „Niezbędny” to bowiem „taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny” .
Uważamy, że już w chwili obecnej możliwe są działania służące ochronie zdrowia i życia ludzkiego przed odpadami. Działania te przewidziane zostały w Ustawie o odpadach, która w art. 1 stanowi: „Ustawa określa zasady postępowania z odpadami w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasady zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów”.
Wydania przepisów porządkowych w formie Uchwały nie można więc określić jako nieodzownego, koniecznego dla ochrony zdrowia czy życia ludzkiego.
Ponadto należy podkreślić, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym . Przepisy porządkowe niespełniające tego wymogu należy uznać za naruszające zasadę konieczności. Uchwała wydaje się być właśnie takim aktem, który ma służyć zarządzaniem przez miasto warunkami prowadzenia działalności handlowej. Nie można więc ich uznać za akt służący przeciwdziałaniu bezpośrednim zagrożeniom dóbr i wartości określonych w art.40 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym.
Regulacje przeciwdziałające tym zagrożeniom muszą być także zgodne z zasadą proporcjonalności . Uważamy że i ten warunek nie został spełniony. Wprowadzone regulacje prawne naruszają bowiem także zasadę przydatności (jest to jedna ze szczegółowych zasad wynikających z zasady proporcjonalności), gdyż w świetle posiadanej wiedzy postanowienia Uchwały nie doprowadzą do realizacji jej celu, jakim jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, a także bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazane unormowania Uchwały można bowiem bardzo łatwo ominąć. Wystarczy bowiem, aby sprzedawcy nie wydawali toreb foliowych bezpłatnie, ale np. doliczali do paragonu 1 grosz za ich wydanie. Takie torby nie będą już bezpłatne, a tylko do bezpłatnych toreb stosuje się unormowania Uchwały. Ponadto możliwe jest produkowanie i sprzedawanie detalistom w Łodzi toreb mających grubość nieco większą niż 0.1mm. Również i w tym przypadku detaliści stosujący takie torby nie będą naruszać zakazu zawartego w Uchwale. Uchwałę stosuje się bowiem jedynie do toreb foliowych cieńszych niż 0.1mm.
Uważamy więc, ze Uchwała nie spełnia także trzeciego warunku dopuszczalności jej wydania, którym jest spełnienie kryterium niezbędności (konieczności) wydania przepisów porządkowych.

5. PODSUMOWANIE
Uchwała nie spełnia warunków koniecznych wydania, określonych w art. 40 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi jednoznacznie, iż przepisy porządkowe mogą być wydawane jedynie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, a rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Uchwała jest więc sprzeczna ze wskazanym przepisem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
Ponadto Uchwała, jako niezgodna z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, narusza również art. 94 Konstytucji.
Wobec powyższego powinna zostać stwierdzona nieważność Uchwały (jako sprzecznej z prawem) przez wojewodę lub przez sąd administracyjny.

Krzysztof A. Zakrzewski
Radca Prawny, Partner Zarządzający

Piotr Pawłowski
Aplikant adwokacki